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注：本文发表于《第一财经日报》2025年12月15日。
日前召开的中央经济工作会议（下称“会议”）对2026年经济工作做出了重大部署。2026年是“十五五”开局之年，会议通稿内容与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“‘十五五’规划建议”）一脉相承，是从“写意画”到“工笔画”的具体抓落实。
直面国际经贸斗争，对外姿态更加主动
去年底美国总统特朗普胜选之后，市场对于中美经贸冲突的担忧加剧。面对外部环境的不利影响，中国政府及时做出预判和预案，在去年底中央经济工作会议和今年初政府工作报告中将防范化解外部冲击列为今年经济工作和政府工作的总体要求。
今年以来，美国在全球范围内掀起关税风暴。在中美关税冲突交错升级的背景下，4月份中央政治局会议首次提出“统筹国内经济工作和国际经贸斗争”。在上半年经济韧性超预期且中美关税冲突大幅缓和的情况下，7月份政治局会议删除了这一提法。不过，这次中央经济工作会议明确提出“更好统筹国内经济工作和国际经贸斗争”，延续了4月份的表述并增加了“更好”二字。这反映出当局对国际经贸斗争具有长期性的重要判断，更展现出我国直面国际经贸斗争，更加主动、自信的对外姿态。
这与“十五五”规划建议对“十五五”时期我国发展环境的判断保持一致。该建议指出，“十五五”时期大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。其中，从国际看，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。同时，世界变乱交织、动荡加剧，单边主义、保护主义抬头，国际经贸秩序遇到严峻挑战，大国博弈更加复杂激烈。
会议表述的变化，缘于今年我国在应对外部经贸遏压时展现出精准的反制能力，掌握了应对复杂局面的战略主动权，但根本原因在于近年来我国综合国力得到显著提升。会议指出，今年我国经济顶压前行、向新向优发展，现代化产业体系建设持续推进，改革开放迈出新步伐，重点领域风险化解取得积极进展，民生保障更加有力。过去五年，我们有效应对各种冲击挑战，推动党和国家事业取得新的重大成就，“十四五”即将圆满收官，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。本月初召开的政治局会议强调，过去五年，我们有效应对各种冲击挑战，我国经济、科技、国防等硬实力和文化、制度、外交等软实力明显提升。“十五五”规划建议在总结“十四五”时期取得的成就时指出，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，中国式现代化迈出新的坚实步伐。
宏观政策保持连续性、稳定性兼顾灵活性
今年以来，在极限关税施压的背景下，我国经济展现出较强韧性，前三季度实际国内生产总值（GDP）增长5.2%，较上年同期高出0.4个百分点。最近，许多国际机构纷纷上调了今年我国经济增长的预测值。但这主要得益于外需的拉动作用，国内供强需弱的矛盾依然较为突出，重点领域的风险隐患依然较多。在此背景下，本次中央经济工作会议总体延续了去年底的政策基调，重申“实施更加积极有为的宏观政策”，强调“继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，并延续了4月份政治局会议以来关于“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”的提法。
关于宏观政策取向的表述，本次会议较去年底有几处重要调整：保留政策“前瞻性”和“针对性”表述，将“有效性”改为“协同性”，将“稳中有进、以进促稳”改为“稳中有进、提质增效”，将“充实完善政策工具箱”改为“发挥存量政策和增量政策集成效应”。同时，增加了“跨周期”调节的表述，这表明在宏观政策不退坡的同时，也不会搞大水漫灌，而是要精准施策、留有余地。其实，“十五五”规划建议已经明确，“十五五”时期要强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，持续稳增长、稳就业、稳预期。
关于更加积极的财政政策，会议将去年底的“提高财政赤字率”“加大财政支出强度”“增加发行超长期特别国债”“增加地方政府专项债券发行使用”改为“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”。预计明年预算赤字率或继续维持在4%左右，但新增政府债务规模（包括赤字、专项债和特别国债）或超过今年11.86万亿元的水平。
关于适度宽松的货币政策，会议强调把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具。人民银行主要负责人在会后接受媒体采访时表示，央行将继续实施好适度宽松的货币政策，把握好政策实施的力度、节奏和时机，为经济稳定增长和金融市场稳定运行创造良好货币金融环境。由此可见，货币政策的支持性立场不会改变，但期待大幅宽松是不现实的。明年重点是要在优化结构性货币政策工具运用、加强与财政政策协同的基础上，进一步畅通货币政策传导，统筹做好五篇金融“大文章”。会议连续四年提出“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，这表明防止汇率超调仍是当前宏观调控的重中之重。
明年经济工作的首要任务还是扩内需，即“坚持内需主导，建设强大国内市场”。通稿将“两新”政策、“两重”项目和城市更新相关表述分别由去年底的“加力”“更大力度”“大力”改为“优化”和“高质量”。同时，“制定实施城乡居民增收计划”和“推动投资止跌回升”的具体政策措施及其实施效果值得期待。
今年5月份以来，中美双方开展了五轮经贸磋商。10月份，中美吉隆坡贸易会谈达成了一个延期一年的休战协议，叠加明年中美元首会晤等利好因素影响，中美经贸冲突缓和态势或有望持续。有鉴于此，会议对经济形势的判断由去年底的“外部环境带来的不利影响加深”改为“外部环境变化影响加深”，措辞更偏中性。
只是对国际经贸环境的复杂严峻仍不能掉以轻心。近期美国发布的最新国家安全战略报告，将美国的经济安全定位为“国家安全的基础”，将对华战略定位从“最重大地缘政治挑战”调整为“首要经济竞争对手”，这意味着未来美国或将继续通过多种手段在经济领域对华施压。此外，不排除明年全球经贸格局将出现新一轮调整。一方面，美国与其他国家签订的贸易协定中含有毒丸条款，限制通过第三方对美的间接出口（转出口），这可能会引起相关国家之间新一轮的经贸纷争。另一方面，美国关税政策的重要目的是减少巨额贸易赤字，在世界经济和贸易增长动能减弱的情况下，这将加剧全球范围内的存量博弈。近日，墨西哥以支持本国产业为由，宣布明年起将对包括中国在内的多个亚洲国家的部分产品加征关税。欧洲国家也以贸易逆差激增为由，威胁对中国商品进口加征关税。若明年对华贸易保护主义升级，将加大我国外需扰动。因此，宏观政策仍有必要保持灵活性，在加强监测分析的基础上，不断充实政策工具箱，当出手时就出手。
改革创新是苦练内功、应对挑战之根本
本次会议将明年经济工作重点任务总结为八个“坚持”。如前所述，内需继续置于首位。然而，今年以来，即便在更加积极有为的宏观政策支持下，内需不足问题仍然较为突出，主要原因在于逆周期调节只能缓解周期性问题，却难以根治结构性、体制性问题，后者需要依靠改革创新激发经济内生动力。因此，相较于去年底，本次会议进一步强调了改革创新的重要性。这与“十五五”规划建议精神一脉相承。建议将“以改革创新为根本动力”列为“十五五”时期我国经济社会发展的指导方针之一，“坚持全面深化改革”列为六大必须遵循的原则之一，“进一步全面深化改革取得新突破”列为七大主要目标之一。
基于此，本次会议将去年底提出的五个“必须统筹”改为新五个“必须”，并将“必须充分挖掘经济潜能”“必须坚持政策支持和改革创新并举”置于前列。与之对应的是，在经济工作目标部分，会议将去年底提出的“推动经济持续回升向好”改为“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。同时，会议将“坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力”列为明年经济工作重点任务之一，涉及全国统一大市场建设、国资国企改革和民营经济促进法、清理企业账款拖欠、平台经济、要素市场化改革、健全地方税体系、中小金融机构和资本市场改革等内容。
“十五五”规划建议将“科技自立自强水平大幅提高”作为“十五五”时期经济社会发展的七大主要目标之一，具体任务包括加强原始创新和关键核心技术攻关、推动科技创新和产业创新深度融合、一体推进教育科技人才发展、深入推进数字中国建设。基于此，本次会议在“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”部分，围绕教育科技人才发展、国际科技创新中心、企业创新主体地位、人工智能等内容做出部署。
改善民生也是扩内需的重点。会议在“坚持民生为大，努力为人民群众多办实事”部分指出，“实施稳岗扩容提质行动，稳定高校毕业生、农民工等重点群体就业，鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险”，并强调“倡导积极婚育观，努力稳定新出生人口规模”。
与去年底相比，本次会议将化解重点领域风险位置后移，“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”成为明年第八项经济工作重点任务。这反映前期重点领域的化险工作取得了阶段性进展。备受瞩目的一个重要调整是删除了“稳住楼市股市”表述，这与今年国内资本市场回稳向好有关。去年底推出三年12万亿元的地方政府化债计划后，后期主要是巩固化债成果，禁止违规新增隐性债务，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。不过，本次会议继去年底会议强调“持续用力推动房地产市场止跌回稳”之后，仍然强调要“着力稳定房地产市场”，将其作为化解重点领域风险的首要任务，具体包括：因城施策控增量、去库存、优供给，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等；深化住房公积金制度改革，有序推动“好房子”建设；加快构建房地产发展新模式。
此外，会议还指出要把握的五个“关键着力点”：一是围绕做强国内大循环，拓展内需增长新空间；二是围绕发展新质生产力，推动科技创新和产业创新深度融合；三是围绕激发高质量发展的动力活力，坚定不移深化改革扩大开放；四是围绕不断增进民生福祉，加大保障和改善民生力度；五是围绕守牢安全底线，稳妥做好重点领域风险化解。这为做好明年经济工作进一步指明了方向。
综上，中央经济工作会议立足于“十五五”开局之年的关键节点，在“十五五”规划建议基础上，系统提炼出新形势下经济工作的五个“必须”，并针对明年经济工作重点任务提出了八个“坚持”、五个“关键着力点”，共同勾勒出明年经济工作主线。明年，各方要坚持积极务实的目标导向，着力解决现实中的具体困难，增强市场主体的获得感，增强改革与政策的协同效应，推动我国经济运行和市场预期持续向好，确保“十五五”开好局、起好步。
（作者系中银证券全球首席经济学家）
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